Pourquoi Berne est-elle devenue la «capitale» de la Suisse?

Parfois, je m’amuse à interroger mon application favorite, sur mon téléphone: le Robert Mobile. Ce bon vieux compagnon de route a le mérite d’être à la fois un dictionnaire, une encyclopédie et un ami qui ne manque pas une occasion d’étaler sa culture. Je tape alors un mot dans la barre de recherche. Je lis sa définition. Je m’étonne de son étymologie, je clique sur un synonyme, je me dis que j’aurais peut-être mieux à faire. Et puis, il m’arrive de parcourir la notice de certaines localités. L’autre jour, au hasard de ma flânerie numérique, je suis tombé sur celle de Berne.

Dans son style inimitable, le Robert Mobile me donne alors toute une série d’informations sur la ville. On le croirait presque pris d’un trouble obsessionnel de la statistique. Il faut dire qu’il affectionne particulièrement les dates et les chiffres. Il m’apprend par exemple que Berne compte précisément «122’425 habitants», qu’elle a rejoint la Confédération en 1353 et qu’elle a adopté la Réforme en 1528.

Soit. Pas un mot toutefois sur le contexte  historique. Mais le Robert Mobile, me voyant un peu déçu, me précise sur un ton de premier de la classe que Berne «a connu son apogée au XVIIIe siècle, mais n’est devenue la capitale fédérale de la Suisse qu’en 1848». Merci, Robert. Je referme l’application, me jurant (mais un peu tard) qu’on ne m’y prendrait plus.

Et pourtant, je me suis surpris à repenser à cette notice sur Berne. En janvier dernier, alors que je traversais le pont de Kirchenfeld pour regagner la gare principale après une visite du Musée d’Histoire de Berne, je me suis arrêté quelques minutes, le temps de profiter de la vue splendide sur le Palais fédéral.

Vue sur le Palais fédéral

Vue sur le Palais fédéral depuis le pont de Kirchenfeld © Helvetia Historica

«Berne, capitale fédérale de la Suisse. Pourquoi ne pas revenir sur les raisons d’un tel choix dans un article?», me suis-je alors dit. Entrons donc ensemble dans le vif du sujet.

Du pacte fédéral à la guerre du Sonderbund

Entre le Congrès de Vienne de 1815 et la naissance des institutions modernes de 1848, Berne ne jouit pas encore du statut de ville fédérale permanente. Les institutions sont alors différentes. Il existe en effet trois «cantons directeurs»: Zurich, Berne et Lucerne. Chacun à leur tour, et pour une période de deux ans, ils prennent la présidence de la Diète fédérale, qui est le nom porté par l’assemblée des délégués issus de tous les cantons. Cette Diète fédérale se réunit dans le chef-lieu du canton directeur en titre.

Vous me suivez? Concrètement, cela signifie que le siège de l’autorité suprême de la Confédération est mouvant: deux ans à Zurich, deux ans à Berne, deux à Lucerne, puis à nouveau deux ans Zurich, et ainsi de suite.

Le pacte fédéral de 1815 fixe les compétences précises de la Diète fédérale: traitement des affaires générales de la Confédération, pouvoir de déclarer la guerre, conclusion des traités de commerce, nomination des «envoyés diplomatiques». Chaque canton dispose d’un député qui vote «d’après les instructions de son gouvernement». Autrement dit, tous les cantons disposent d’un pouvoir égal, indépendamment de leur nombre d’habitants.

Pacte fédéral de 1815

Reproduction du pacte fédéral de 1815

Voici les derniers mots du Pacte:

«Les vingt-deux cantons se constituent en Confédération Suisse ; ils déclarent qu’ils entrent librement et de bon gré dans cette alliance; qu’ils l’observeront fidèlement en frères et confédérés dans toutes les circonstances; en particulier, qu’ils rempliront mutuellement et dès à présent, tous les devoirs et toutes les obligations qui en résultent; et afin qu’un acte aussi important pour le salut de la patrie commune reçoive, selon l’usage de nos pères, une sanction religieuse, ce pacte fédéral sera non seulement signé par les députés de chaque État, autorisés à cet effet, et muni du nouveau sceau de la Confédération, mais encore confirmé et corroboré par un serment solennel au Dieu tout-puissant.

Ainsi fait, signé et scellé par MM. les députés et conseillers de légation des États confédérés ci-après nommés, à Zurich, le septième août de l’an de grâce mil huit cent quinze.»

Mais les institutions du pacte de 1815 seront bientôt remises en cause. En 1845, sept cantons catholiques (Lucerne, Uri, Schwytz, Unterwald, Zoug, Fribourg et le Valais) signent une alliance secrète à Lucerne, que l’on qualifiera par la suite de «Sonderbund» (alliance séparée, en français). L’objectif de cet accord? Les signataires s’engagent à se prêter une assistance mutuelle en cas d’attaque extérieure. Ils craignent pour leur intégrité territoriale et pour le devenir de la foi catholique, dans un contexte où plusieurs mesures suscitent leur mécontentement (au début des années 1840, le canton d’Argovie décide par exemple de supprimer des couvents).

L’escalade des tensions ne peut être évitée. La Diète fédérale considère que l’alliance séparée est contraire au pacte de 1815. Rapidement, le problème se transforme en véritable crise politique, qui débouche en 1847 sur une guerre après l’échec de négociations. Une armée confédérale, placée sous l’autorité du général Dufour*, est levée pour venir à bout du Sonderbund. Celui-ci rend définitivement les armes le 29 novembre. On dénombre au total 93 morts.

Les vainqueurs imposent de nouveaux gouvernements dans les cantons du Sonderbund. Puis, une commission de la Diète fédérale élabore un projet constitutionnel, visant à réviser de fond en comble le pacte de 1815. Les puissances limitrophes de la Suisse ne voient pas l’idée d’un bon œil, mais elles n’interviennent pas. Il faut dire que des révolutions éclatent dans toute l’Europe et qu’elles ont d’autres chats à fouetter.

Tout s’accélère donc: le 12 septembre 1848, la Suisse voit l’entrée en vigueur de sa première Constitution. Les institutions modernes naissent à ce moment-là. Parmi bien d’autres préoccupations, il fallait répondre à la question suivante: à quelle cité donner le statut de ville fédérale?

Comment choisir une ville fédérale pour la Suisse?

Un ouvrage important de Beat Junker (le tome II de son Histoire du canton de Berne depuis 1848, intitulé La naissance de l’Etat démocratique (1831-1880)) revient dans le détail sur l’élection de Berne en tant que ville fédérale.

Le 27 novembre 1848, l’Assemblée fédérale est réunie à Berne. Elle reçoit les nouvelles autorités en grande pompe: repas fastueux, décors impressionnants. Tous les ingrédients sont réunis pour impressionner les hôtes. Ce jour-là, le statut de canton directeur est aboli. Le canton de Berne sera donc le dernier à avoir détenu ce titre, raison pour laquelle l’Assemblée fédérale siège sur son territoire.

Le lendemain, il est question d’élire une ville fédérale. On envisage plusieurs options:

  • Bâtir une cité nouvelle (peut-être certains avaient-ils en tête le modèle de Washington?). Cette solution n’a pas été réfléchie longtemps.
  • Elire une ville de moindre importance, dans le but de ne pas aviver les tensions entre les pôles importants (Berne et Zurich, principalement).
  • Choisir le chef-lieu d’un canton.

Rapidement, la troisième solution s’impose. Trois candidates sérieuses se dessinent: Berne (environ 30’000 habitants), Zurich (environ 40’000 habitants), Lucerne (environ 10’000 habitants). Autrement dit, les chefs-lieux des trois anciens cantons directeurs. Les grandes villes romandes ne sont pas même évoquées.

Lucerne ne parvient pas à séduire: son rôle dans le Sonderbund est encore dans tous les esprits. Quant à Zurich, on craint de lui donner un poids politique trop élevé, alors qu’elle fait déjà figure de véritable poumon économique, en plus d’être la ville la plus peuplée du pays.

L’Assemblée fédérale vote. Le résultat est sans appel: Berne, dès le premier tour, devient ville fédérale. Zurich obtient tout de même un résultat honorable (et deviendra le siège de l’Ecole polytechnique fédérale, en guise de lot de consolation de premier choix), Lucerne doit se contenter de quelques suffrages, Zofingue obtient une voix. Les Romands soutiennent Berne, dont ils se sentent proches tant géographiquement qu’idéologiquement.

Il me faut encore rappeler une chose d’importance: aujourd’hui encore, la Constitution n’indique pas que Berne est la capitale de la Suisse (on préfère d’ailleurs l’appellation de ville fédérale). Une loi se contente de préciser que «l’Assemblée fédérale siège à Berne» et qu’«exceptionnellement, elle peut décider par voie d’arrêté fédéral simple de siéger ailleurs». (art. 32 de la Loi sur l’Assemblée fédérale). Une autre spécifie que «la ville de Berne est le siège du Conseil fédéral, des départements et de la Chancellerie fédérale» (art. 58 de la Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration).

Berne n’est donc pas une capitale, mais une «ville fédérale». Pourquoi cette distinction? Sans doute pour insister, dans l’esprit fédéraliste qui caractérise la Suisse, que Berne ne concentre pas tous les pouvoirs. Ainsi, le Tribunal fédéral se trouve à Lausanne. Le mot «capitale» provient d’ailleurs du latin «caput», qui signifie «la tête». Et la Suisse déteste les têtes qui dépassent: pas de capitale donc, pas plus que de chambre unique pour le pouvoir législatif et encore moins de présidence concentrant tous les pouvoirs.

J’y pense! Il faudra que je gronde mon Robert Mobile, lui qui me parlait de capitale fédérale… Tout compte fait, j’y renonce. Il risque de me faire la tête.

Le Palais fédéral vu du ciel

Le Palais fédéral vu du ciel, en 1987 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Bibliographie