Pourquoi existe-t-il des demi-cantons?

Les institutions politiques suisses ont connu peu de changements majeurs depuis leur fondation en 1848. Les évolutions démographiques et sociales n’ont pas eu sur elles de véritables répercussions. Par exemple, si la population est majoritairement rurale jusque dans la seconde moitié du XXe siècle, 84,5 % des habitants du pays vivent aujourd’hui dans un «espace à caractère urbain», pour reprendre le jargon de l’Office fédéral de la statistique. Pourtant, les villes ne bénéficient d’aucun député au sein du Parlement fédéral, quand bien même leurs poids économique, social et culturel pèse lourd.

En revanche, certains cantons jouissent d’une représentation leur donnant une influence bien supérieure à leur population réelle. Prenons un exemple concret: la ville de Zurich compte environ 400’000 habitants, à savoir davantage que les huit cantons d’Uri, Obwald, Nidwald, Glaris, Appenzell Rhodes-Intérieures, Appenzell Rhodes-Extérieures, Jura et Schaffhouse réunis. La ville de Zurich ne totalise évidemment aucun représentant au Conseil des Etats. En revanche, les huit cantons précités y envoient 12 députés, à savoir 2 chacun.

Vous êtes sceptique? Vous avez raison. Selon notre calcul, 2 x 8 = 12. Mais le système politique suisse connaît un cas bien particulier. Il considère en effet que certains cantons sont en réalité… des demi-cantons. Ces derniers (au nombre de six: Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes-Intérieures et Appenzell Rhodes-Extérieures, Bâle-Ville et Bâle-Campagne) n’ont droit qu’à 1 représentant au Conseil des Etats.

Les demi-cantons étaient-ils jadis unis pour ne former qu’une entité? Oui et non. Notre article vous fournira des réponses sur cet étrange mystère et retracera l’origine de ces subdivisions.

Avant tout, une précision s’impose, et non des moindres: le terme de «demi-canton» a officiellement disparu en 1999, puisque la Constitution fédérale actuelle mentionne uniquement l’existence de «cantons». Les seules différences qui subsistent sont au nombre de deux: les anciens demi-cantons ne disposent que d’un député au Conseil des Etats et ils comptent pour moitié lors des résultats aux scrutins fédéraux. Voici un exemple:

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12 cantons et 5 anciens demi-cantons ont voté en faveur de l’objet soumis, tandis que huit cantons et 1 ancien demi-canton l’ont refusé. Vous devinerez peut-être de quel scrutin il s’agit. Un indice: il s’est déroulé le 9 février 2014 et il anime aujourd’hui encore nombre de débats politiques.

Unterwald

La Constitution fédérale de 1874 (en vigueur jusqu’en 1999) indique la liste des cantons, au nombre de 23:

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«Le Haut et le Bas», à savoir Obwald et Nidwald, forment ensemble le canton d’Unterwald, du moins en théorie. Dans la pratique, il semble que ces entités soient séparées en deux communautés différentes depuis la fin du Moyen Âge, et ce pour des raisons géographiques qui se retrouvent dans leur nom même. Obwald se situe en effet au-dessus de la forêt de Kernwald, tandis que Nidwald se trouve au-dessous. Des bois font donc figure de frontière naturelle pour séparer deux demi-cantons qui n’ont jamais été unifiés.

Sarnen

Sarnen (chef-lieu d’Obwald), dans les années 1920 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Cependant, cette division ne signifie pas que les deux territoires possèdent un statut égalitaire. Au contraire, jusqu’à l’instauration de la République helvétique en 1798, les droits d’Obwald sont supérieurs à ceux de Nidwald. Le premier se trouve notamment plus souvent représenté que le second à la Diète fédérale, ce qui n’est pas sans provoquer des conflits entre les deux voisins.

Stans

Stans (chef-lieu de Nidwald), dans les années 1910 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

La situation est bien différente aujourd’hui. Grâce à la présence du fabricant d’avions Pilatus, Nidwald connaît une certaine prospérité. En 2005, un tiers de la population vit de cette entreprise. Obwald, à l’économie bien plus faible, offre des impôts avantageux aux personnes les plus fortunées, dans le but d’attirer des contribuables et de s’assurer des rentrées fiscales.

Un reportage de la télévision suisse, datant de 1972, permet de se faire une opinion des sentiments identitaires régnant à l’époque à Obwald et Nidwald. Entre conservatisme et esprit d’ouverture, le portrait de ces coins de pays vous surprendra.

Appenzell

Le canton d’Appenzell rejoint la Confédération en 1513, devenant ainsi son treizième membre. A cette époque, il n’est pas question d’une séparation en deux demi-cantons. Pourtant, l’apparition de la Réforme vient bouleverser tous les équilibres.

Ainsi, à partir de 1522, les idées religieuses nouvelles font des émules à travers le canton. Nombreuses sont les conversions, certains s’efforçant de réformer le culte. D’autres demeurent fidèles à l’ancienne foi. La tension devient palpable. La landsgemeinde décide alors que chaque paroisse doit prendre position pour l’une ou l’autre des confessions.

Appenzell

Appenzell (chef-lieu du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures), dans les années 1910 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Herisau

Herisau (chef-lieu du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures), en 1934 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Après moult rebondissements politiques, les partis deviennent si irréconciliables que l’on se résout à l’inévitable: les rhodes intérieures se séparent des rhodes extérieures en 1597, après plus de 70 ans de conflits. Malgré tout, la bipartition se déroule pacifiquement.

Si les rhodes intérieures refusaient jadis la Réforme, elles se distinguent aujourd’hui encore par un certain conservatisme, à l’image de l’introduction tardive du suffrage féminin à l’échelle cantonale ou de son refus des changements sociaux (rejet du partenariat enregistré ou de l’avortement dans les années 2000).

Landsgemeinde d'Appenzell

Landsgemeinde d’Appenzell Rhodes-Intérieures, en 1980 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Cependant, une évolution lente et silencieuse est à l’œuvre. En 1990, 85% de la population revendique son appartenance au catholicisme. Cette proportion a chuté à 72,2% en 2015. L’influence de la religion s’estompe donc peu à peu au sein de la population, même si elle demeure forte au travers des institutions politiques, et notamment à l’occasion de la landsgemeinde (lire notre article consacré à ce sujet).

A l’inverse d’Unterwald, Appenzell constitue donc au départ un canton, avant de connaître une séparation fondée sur une question religieuse.

Procession à Appenzell

Procession à Appenzell, dans les années 1910 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Bâle

En 1501, Bâle rejoint la Confédération. Durant plus de trois siècles, il ne forme qu’un seul canton, réunissant à la fois la ville et la campagne. Pourtant, cette longue union se soldera par un divorce.

Au début des années 1830, des révolutions d’inspiration libérale éclatent ainsi à travers toute l’Europe. Les exigences des insurgés dépendent de chaque contexte national. En Suisse, cette période (qui sera appelée la Régénération) voit notamment apparaître un conflit à Bâle. La campagne se sent exclue par la ville. Celle-ci détient en effet un pouvoir qui marginalise le reste du canton. Rapidement, des affrontements se produisent entre les deux parties, qui ne parviennent pas à trouver un terrain d’entente.

Un conflit armé se déclenche dès 1831, alors que la Diète fédérale s’immisce dans les affaires cantonales. Après de nombreuses péripéties, les hostilités militaires ne cessent qu’en 1833. Cette année-là, Bâle finit par se séparer en deux demi-cantons : Bâle-Ville et Bâle-Campagne. Des désaccords politiques sont par conséquent à l’origine de cette sécession, les régions rurales exigeant des droits politiques conformes à l’égalité démocratique.

Caricature de la séparation bâloise

Caricature de la séparation de Bâle © Zentrabibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv

La question de la réunification demeure toutefois très présente, jusqu’à nos jours. En 1936 déjà, les deux demi-cantons bâlois votent en faveur de la reconstitution d’un canton. Après la Seconde Guerre mondiale, le Parlement fédéral rejette toutefois cette décision. Trente ans plus tard, un nouveau scrutin a lieu. Cette fois-ci, Bâle-Campagne refuse le projet. Il faut dire que le demi-canton connaît alors un développement économique important. Ses citoyens ne perçoivent sans doute plus les avantages d’un Etat unifié.

Liestal

Liestal (chef-lieu du canton de Bâle-Campagne), en 1976 © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

En 2014, Bâle-Ville et Bâle-Campagne sont une nouvelle fois invités à se prononcer sur leur avenir. Il s’agit de déterminer si la réunification est opportune. Les électeurs n’ont manifestement pas jugé cette option indispensable, puisque Bâle-Campagne a refusé la proposition par 68% des voix. A Bâle-Ville, 54,9% des participants s’y sont en revanche montrés favorables.

Bâle

Bâle (chef-lieu du canton de Bâle-Ville) © ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv

Cet exemple démontre une nouvelle fois que les fusions cantonales ne trouvent pas d’engouement populaire en Suisse, au contraire des fusions communales. En 2002, Vaud et Genève déclinent un tel projet, à une majorité atteignant presque 80%. Pourtant, en 2016 encore, l’ancien conseiller d’Etat vaudois Philippe Pidoux (l’une des personnalités qui ont soutenu l’idée à l’époque) considère que ce nouveau canton prendra bel et bien forme un jour: «Berlin aussi était séparée en deux autrefois», dit-il en souriant au micro d’un journaliste. Il fallait oser une comparaison faisant fi de tout contexte historique. Reste encore à savoir de quel côté de la frontière se trouve la Stasi romande.

Notons enfin que la «tradition séparatiste» a connu un nouvel épisode dans la seconde moitié du XXe siècle, alors qu’une partie de la minorité francophone du canton de Berne a finalement obtenu l’indépendance dans les années 1970. Retrouvez notre série documentaire consacrée au Jura en cliquant ici.

Partez maintenant à la découverte de Bâle-Campagne ou d’Obwald. Et surtout, n’oubliez pas de retenir le chef-lieu de chacun de ces demi-cantons… pardon, de ces cantons!

Bibliographie