Landsgemeinde et démocratie: deux notions contradictoires?

Véritable institution que l’on identifie souvent à la souveraineté populaire dans sa version la plus pure, la landsgemeinde («communauté rurale», en français) subsiste dans les cantons d’Appenzell Rhodes-Intérieures et de Glaris. La Suisse officielle se plaît à rappeler leur existence, de la même façon que l’on met souvent en avant la fréquente participation des citoyens suisses à des scrutins.

Ainsi, selon la Confédération, «[e]n Suisse, le peuple participe largement aux décisions politiques sur le plan fédéral. Tous les citoyens suisses disposent du droit de vote dès l’âge de 18 ans. La population se prononce quatre fois par année sur une quinzaine d’objets en moyenne.»

Toutefois, quantité n’est pas synonyme de cohérence ou de bienfait. Nous avons démontré dans un article précédent que certaines initiatives populaires n’étaient lancées que pour imposer une vision réactionnaire de la société ou défendre des intérêts économiques face à une concurrence féroce. Mais revenons aux landsgemeinden.

Ces assemblées réunissent une fois l’an tous les individus jouissant des droits civiques, dans le but d’élire les autorités, de voter le budget cantonal, les lois et les révisions constitutionnelles. Nous nous concentrerons dans cet article sur la landsgemeinde d’Appenzell Rhodes-Intérieures. Ce cas illustre en effet un paradoxe. La vision idéalisée d’une certaine historiographie fait de cette institution l’un des socles de la démocratie helvétique. Néanmoins, des aspects rarement évoqués de ces «communautés rurales» laissent à penser que la situation réelle n’est pas aussi immaculée qu’il n’y paraît.

Aux origines de la landsgemeinde

Attestées dans les cantons de Suisse primitive dès le Moyen Âge central (1231 à Uri, 1294 à Schwytz ou 1309 à Unterwald), elles se constituent régulièrement en Appenzell à partir du début du XVe siècle. Toutefois, la Réforme séparera le canton: les Rhodes-Intérieures demeurent fidèles au catholicisme, tandis que les Rhodes-Extérieures adoptent la foi nouvelle. Des précisions quant au terme de «rhodes» vous seront données ici. Longtemps, seuls les hommes aptes au service militaire et possédant le droit de vote ont l’autorisation de participer aux assemblées. Si la landsgemeinde a pu être perçue au XVIIIe siècle déjà comme une forme parfaite de démocratie, le gouvernement central de la République helvétique condamne la pratique (sans doute parce qu’elle apparaît comme un contre-pouvoir). Elle est rétablie par la suite, même si elle doit s’adapter à la nouvelle donne politique.

Landsgemeinde au XVIIIe siècle

Une landsgemeinde au XVIIIe siècle © Museum Appenzell

De nombreuses «communautés rurales» disparaîtront tout de même à partir du XIXe siècle: Schwytz et Zoug en 1848, Uri en 1928, puis Nidwald en 1996, Appenzell Rhodes-Extérieures en 1997, Obwald en 1998. Alors qu’elle semble menacée par ce mouvement historique, elle se maintient toutefois comme nous l’avons dit à Glaris et Appenzell Rhodes-Intérieures. Ces deux cantons totalisent ensemble 55’000 habitants, à savoir un tiers de la ville de Lausanne ou 0,65 % de la population suisse (chiffres de 2016): comment dès lors peut-on leur accorder une quelconque représentativité du système politique à l’échelon fédéral ?

La réponse est évidente. Les vestiges de cette institution participent à alimenter le portrait d’une Suisse folklorique et jalouse de ses traditions ancestrales, pour en faire un modèle démocratique, qui n’a que peu à voir avec la réalité des citoyens. Cela contribue cependant à formater l’image du pays à l’étranger. Penchons-nous maintenant sur la landsgemeinde appenzelloise.

Le poids de l’Eglise catholique

L’assemblée se tient le dernier dimanche d’avril, sauf si Pâques se tient ce jour-là, selon la Constitution appenzelloise. Le cas échéant, l’assemblée a lieu le premier dimanche de mai. La landsgemeinde se place par conséquent sous les auspices de la religion catholique, bien que les libertés de culte et de pensée soient évidemment garanties. Le plus petit canton suisse est en effet l’un des plus farouches bastions catholiques: en 2002, plus de 60 % des électeurs refusaient le droit à l’avortement (seul le Valais allait dans le même sens); en 2005, le partenariat enregistré entre personnes du même sexe était rejeté par 58,4 % des voix. Plus récemment encore, en 2014, les Appenzellois étaient les seuls citoyens suisses à voter pour le déremboursement de l’avortement.

Le rôle de l’Eglise ne s’arrête cependant pas au calendrier: avant la tenue de la landsgemeinde, une messe est célébrée. Les membres du Conseil d’Etat et du tribunal y prennent part. La commémoration du sacrifice du Christ constitue donc le point de départ des journées consacrées au débat des affaires publiques. Liberté religieuse certes, mais primauté affichée de la foi catholique, qui sert de cadre à l’assemblée.

Pour l’anecdote, jusqu’à l’âge de 65 ans, tout électeur a l’obligation constitutionnelle d’accepter sa nomination à une fonction qui lui est confiée par une paroisse.

Droit de vote des femmes

En 1971, le suffrage féminin est accepté en votation populaire par deux tiers des citoyens suisses. Même si le canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures ne valide pas cette évolution (à une majorité de 71,1 %), il est bien entendu contraint d’octroyer le droit de vote aux femmes au niveau fédéral, puisque la décision est valable sur tout le territoire helvétique. La situation est donc ubuesque: les femmes appenzelloises peuvent dès lors s’exprimer sur les objets fédéraux, mais pas sur les modifications législatives de leur canton.

En 1990, la landsgemeinde appenzelloise refuse une nouvelle fois le droit de vote aux femmes. Les arguments irrecevables vont alors bon train: «l’épouse dirige déjà son mari à la maison» ou encore «comment la femme élèvera-t-elle ses enfants si elle doit mettre son nez dans les affaires politiques ?». Seule une décision du Tribunal fédéral contraint le canton à modifier sa législation: en 1991, les Appenzelloises peuvent voter. Mais la landsgemeinde n’a en rien participé à cette avancée.

La même année, la première femme présidente du Conseil des Etats à Berne, la Lucernoise Josi Meier, dira:

«Je comprends maintenant ce que veulent dire les hommes qui affirment que la place des femmes est à la maison. Ils ont raison. Cette maison est celle où siègent les autorités communales, celle où siègent les autorités cantonales, celle où siègent les autorités fédérales.»

Un système politique pas si direct que cela

L’idée d’une souveraineté populaire pure fait partie des clichés que l’on accole trop souvent à la landsgemeinde. Chaque participant, en pleine possession de ses droits démocratiques, pourrait monter à l’estrade lors de l’assemblée pour soumettre une proposition législative au peuple réuni. Il s’agit d’une autre légende.

Les citoyens ne peuvent pas proposer de loi durant l’assemblée annuelle. En effet, le Grand Conseil, en plus de déterminer l’ordre du jour, soumet des textes législatifs à la landsgemeinde, qui n’est en mesure que de les accepter ou de les refuser.

Le rôle du Grand Conseil est très souvent occulté par le mythe de la landsgemeinde. Il comporte 50 membres, représentant les six districts du canton. Ses domaines de compétences sont larges et inscrits dans la Constitution: il édicte des ordonnances et des règlements d’exécution de la législation cantonale, détermine les frontières des districts et des communes, prend les décisions concernant l’adhésion à des concordats, tranche les recours en grâce, octroie le droit de cité, fixe le taux d’imposition ou encore élit le président du tribunal de district.

Absence de confidentialité et d’équité

Nous avons vu que plusieurs cantons de Suisse centrale ont abandonné la landsgemeinde dans les années 1990. Si l’introduction du suffrage féminin a rendu difficile la tenue de ces assemblées –la place venant à manquer–, une autre préoccupation a joué un rôle important: le bulletin secret.

En effet, la «communauté rurale» contraint les citoyens à afficher leurs convictions politiques devant leurs compatriotes. Il n’est pas difficile d’imaginer les conséquences d’un tel système: pression morale, refus de suivre ses convictions par peur des représailles, volonté d’intégration sociale par l’adoption des idées majoritaires. En un sens, les droits individuels auront eu raison de la landsgemeinde de certains cantons.

Pourtant, à Appenzell Rhodes-Intérieures, la tenue des assemblées n’est pas encore remise en cause. Elles ne sont cependant pas équitables pour certaines franges de la population: les personnes malades ou absentes n’ont pas la possibilité de voter par correspondance.

Version contemporaine de la landsgemeinde

Version contemporaine de la landsgemeinde © Wihler

Leur portée folklorique ne doit pas faire oublier qu’elles sont un héritage médiéval. La Suisse ne leur est pas redevable des idées modernes transmises notamment par la Révolution française. Les institutions fédérales de 1848 ne sont donc aucunement un prolongement des landsgemeinden.

Un cérémonial d’exclusion

Jusqu’en 1991, une épée portée au côté servait d’accès à la landsgemeinde. Une arme, transmise de génération en génération, légitime donc le citoyen : un symbole martial autorise la participation à l’assemblée. Si les épées ont aujourd’hui toujours cours pour les hommes, les participants se munissent désormais tous de leur carte d’électeur. Puisque les armes blanches sont généralement offertes au sein des familles, il semble que la notion de citoyenneté, en Appenzell Rhodes-Intérieures, repose sur une conception héréditaire, visant à se distinguer symboliquement par l’apparence extérieure afin de verrouiller l’accès au système politique.

Malgré tous ces éléments, la landsgemeinde est encensée par la Suisse officielle, y compris par la Berne fédérale. Ainsi, Alain Berset y était présent en 2013 et Guy Parmelin en 2016. Tous deux étant conseillers fédéraux, l’assemblée appenzelloise se trouve légitimée par des instances supérieures. Les mêmes qui se présentent comme les garantes de l’ordre démocratique.

Pour l’anecdote, les archives de l’Institut national français de l’audiovisuel contiennent un reportage télévisé traitant de la landsgemeinde. Diffusé en 1975, il témoigne de la mythologie que la Suisse a fait véhiculer hors de ses frontières. La présentation du pays est en fait truffée de stéréotypes qui n’ont pas grand-chose à voir avec un travail digne d’un journaliste. Extraits choisis de phrases prononcées par la voix off: «La Suisse est caractérisée par sa neutralité: ses soldats jouent donc mieux de la trompette que du canon»; «Le citoyen contrôle toute action de l’Etat»; «Instinctivement, le Suisse est réservé à l’égard de la bureaucratie». Cette émission fait intervenir un Appenzellois, qui s’exprime en ces termes:

«La landsgemeinde, c’est l’affaire des hommes, pas des femmes.»

Comment donc interpréter aujourd’hui les assemblées appenzelloise, à l’aune de leur histoire? Il apparaît que cette institution héritée du Moyen Âge ne peut être rattachée à l’idée moderne de souveraineté populaire, ainsi qu’elle est mentionnée dans la Constitution fédérale. Elle véhicule une idéologie qui n’intègre pas tous les citoyens. Folklorique avant d’être démocratique, la landsgemeinde est un reliquat à ranger du côté des mythes savamment entretenus par les autorités politiques.

Il nous reste à écouter un peu de yodel pour nous consoler de cette amère désillusion.

Bibliographie